Exequatur d’une décision administrative étrangère en France : une première « historique » obtenue par LLA Avocats devant le Conseil d’État
Le 10 octobre 2025, le Conseil d’État a accordé pour la toute première fois l’exequatur d’un jugement administratif étranger — une décision qualifiée d’« historique » par le rapporteur public lui-même, commentée par la doctrine française (Dalloz Actualité, Le Monde du Droit, LegalNews, blog Landot Avocats) et saluée jusqu’en Mauritanie (Le Quotidien de Nouakchott).
Le 10 octobre 2025, le Conseil d’État a rendu une décision remarquée en accordant l’exequatur en France de décisions rendues par les juridictions administratives mauritaniennes. Cette décision, obtenue par le cabinet LLA Avocats, cabinet d’avocats à Paris spécialisé en droit international et droit des affaires, sous la direction de Maître Marc Ladreit de Lacharrière, pour le compte de la société RIM Communication, constitue une première absolue : jamais auparavant le Conseil d’État n’avait accordé l’exequatur d’une décision de justice administrative étrangère.
La portée de cette décision a été immédiatement relevée par la doctrine et la presse juridique spécialisée. Le Professeur Philippe Coleman (Université Bretagne Sud, Lab-LEX) lui a consacré une analyse dans Dalloz Actualité dès le 6 novembre 2025, Le Monde du Droit et LegalNews ont publié un article soulignant l’originalité d’un exequatur accordé pour un litige « sans aucun rapport avec la France », et le blog de référence en droit public Landot Avocats y a dédié un article accompagné d’une vidéo, soulignant qu’il s’agit d’une « toute, toute première fois » pour le Conseil d’État.
L’écho de cette décision a également franchi les frontières. En Mauritanie, Le Quotidien de Nouakchott a consacré à l’affaire un article de fond, saluant « la victoire d’une entreprise mauritanienne qui fait rayonner la justice nationale jusqu’à Paris » et relevant que la décision du Conseil d’État constitue une « certification de confiance » dans le système juridictionnel mauritanien, une reconnaissance qui, loin de fragiliser la souveraineté mauritanienne, « l’élève ».
Sommaire de l'article
Un litige né de l’inexécution d’un contrat public en Mauritanie
L’affaire trouve son origine dans un contrat de délégation de service public signé le 10 janvier 2013 entre la société RIM Communication et la Communauté urbaine de Nouakchott, portant sur la gestion d’espaces publicitaires et d’outils d’information territoriaux.
Deux avenants sont venus préciser les modalités d’exploitation.
Le 31 août 2014, la collectivité résilie unilatéralement le contrat pour des motifs jugés étrangers aux clauses contractuelles.
Au lieu d’abandonner, l’entreprise choisit la voie du droit.
S’ensuit un parcours juridictionnel complet devant les juridictions administratives mauritaniennes : le 11 juin 2015, le Tribunal administratif de Nouakchott reconnaît la rupture abusive ; le 10 juillet 2018, la Cour d’appel de Nouakchott confirme et condamne la collectivité à indemniser RIM Communication ; le 4 février 2020, la Cour suprême de Mauritanie rejette le pourvoi de la Région de Nouakchott, rendant la décision définitive.
Malgré ces décisions définitives condamnant la collectivité mauritanienne, celle-ci n’a jamais exécuté le jugement.
RIM Communication s’est alors tournée vers la France pour faire reconnaître et exécuter ces décisions, représentant une créance totale de plus de 21 millions d’euros, intérêts compris.
Le défi juridique : obtenir l’exequatur d’une décision administrative étrangère
En principe, le droit français ne prévoit l’exequatur que pour les décisions judiciaires étrangères de droit privé. L’article R. 212-8 du Code de l’organisation judiciaire vise les « décisions judiciaires et actes publics étrangers », sans mention des jugements administratifs.
Quant au Code de justice administrative, il est totalement muet sur la question.
La procédure se heurtait donc à un obstacle de taille :
Comment rendre exécutoire en France une décision rendue par un juge administratif étranger, alors qu’aucune disposition du droit interne ne le prévoit expressément ?
En effet, depuis une ordonnance du Conseil d’État de 1823 (Stacpoole), la compétence en matière d’exequatur relevait des tribunaux judiciaires, et cette répartition n’avait connu que de très rares exceptions.
Le précédent gabonais de 2023 : un principe posé, mais un exequatur refusé
Pour mesurer l’ampleur de cette avancée, il faut rappeler le contexte jurisprudentiel.
En décembre 2023, le Conseil d’État avait rendu une première décision de principe dans l’affaire Société gabonaise d’édition et de communication (CE, Section, 22 décembre 2023, n° 463451, rec. p. 480). Cette affaire, qui concernait elle aussi, de manière frappante, un litige relatif à des panneaux publicitaires, avait permis d’établir que la juridiction administrative française est compétente pour statuer sur une demande d’exequatur de décisions administratives étrangères, sur le fondement des conventions bilatérales de coopération judiciaire conclues par la France avec certains États africains.
Mais dans l’affaire gabonaise, si le principe avait été posé, l’exequatur avait en définitive été refusé : le Conseil d’État avait jugé que l’État gabonais pouvait valablement invoquer son immunité de juridiction, le démantèlement par la force publique de panneaux publicitaires participant à l’exercice de la souveraineté étatique.
L’affaire RIM Communication représente donc la concrétisation de ce principe : pour la première fois, le Conseil d’État ne se contente pas de reconnaître sa compétence, il accorde effectivement l’exequatur.
La différence fondamentale tient à la nature du litige : alors que l’affaire gabonaise impliquait un acte de puissance publique (jure imperii), le contrat de gestion publicitaire de RIM Communication relève incontestablement d’un acte de gestion (jure gestionis), excluant toute immunité.
La clé : le Traité de coopération franco-mauritanien de 1961
La stratégie développée par LLA Avocats a reposé sur l’exploitation d’un instrument juridique souvent méconnu : le Traité de coopération entre la France et la République islamique de Mauritanie, signé le 19 juin 1961 (publié par le décret n° 62-137 du 24 janvier 1962).
Ce traité présente une particularité remarquable : son Titre III, relatif à l’exequatur, couvre expressément la matière administrative.
L’article 45 du Traité prévoit que l’exécution des décisions rendues en matière administrative est poursuivie dans les mêmes conditions que les décisions civiles et commerciales, sous réserve d’une substitution de compétence au profit du président de la juridiction administrative.
En combinant les articles 38 et 45 du Traité, LLA Avocats a démontré que le président du tribunal administratif, puis, en cassation, le Conseil d’État, était compétent pour accorder l’exequatur d’un jugement administratif mauritanien, dès lors que les conditions de l’article 36 du Traité étaient remplies :
- la compétence de la juridiction mauritanienne ayant statué ;
- le caractère définitif et exécutoire de la décision ;
- le respect du contradictoire et des droits de la défense ;
- la conformité de la décision à l’ordre public français.
Le Conseil d’État a vérifié chacune de ces conditions et constaté qu’elles étaient toutes réunies.
Une procédure inédite devant le juge administratif français et un parcours semé d’obstacles
La difficulté ne résidait pas seulement dans le fondement juridique, mais aussi dans la procédure elle-même.
Le Code de justice administrative ne contient aucune disposition sur l’exequatur.
Quelle forme de saisine retenir ? Référé ? Procédure au fond ?
La jurisprudence en la matière était quasi inexistante, un tribunal administratif ayant d’ailleurs rejeté comme irrecevable une précédente demande d’exequatur d’une décision centrafricaine au motif qu’aucune procédure de référé du code de justice administrative ne le permettait (TA Toulouse, 18 mai 2016).
En l’espèce, le Tribunal administratif de Paris avait, par une ordonnance du 5 juillet 2023, déclaré la demande d’exequatur de RIM Communication irrecevable, au motif que les décisions mauritaniennes étaient relatives à des faits s’étant déroulés sur le territoire de la Mauritanie et « ne présentant ainsi aucun lien avec la France ».
LLA Avocats a alors porté l’affaire devant le Conseil d’État, qui, statuant en chambres réunies (7ème et 2ème chambres), a jugé que le tribunal administratif avait commis une erreur de droit : l’absence de lien territorial avec la France ne saurait constituer un motif d’irrecevabilité dès lors qu’un accord bilatéral prévoit l’exequatur réciproque des décisions de justice.
Le Conseil d’État a annulé l’ordonnance et, réglant l’affaire au fond, a examiné lui-même les conditions de reconnaissance posées par l’accord bilatéral.
Le Conseil d’État a vérifié la compétence de la juridiction mauritanienne, le caractère définitif des décisions, le respect du contradictoire et l’absence de contrariété à l’ordre public international et aux principes du droit public français. Toutes les conditions étant réunies, il a fait droit à la demande d’exequatur, et ce, alors même que le contrat litigieux n’avait aucun rapport avec le droit français, étant intégralement régi par le droit mauritanien.
Il est à noter que la Région de Nouakchott, bien que régulièrement mise en cause dans les formes prévues par l’accord bilatéral, n’a pas produit en défense devant le Conseil d’État.
En tout état de cause, comme l’a relevé le rapporteur public M. Pichon de Vendeuil, il était douteux qu’un démembrement territorial étranger puisse se voir accorder l’immunité de juridiction au regard de la jurisprudence judiciaire.
Cette décision confère aux jugements mauritaniens la même force exécutoire que s’ils avaient été rendus par une juridiction française, permettant d’engager des mesures d’exécution sur le territoire national.
Une portée qui dépasse le cas d’espèce
Cette décision du Conseil d’État, que le rapporteur public M. Marc Pichon de Vendeuil n’a pas hésité à qualifier d’« historique », présente un intérêt doctrinal et pratique considérable, à plusieurs titres.
Sur le plan du droit international, elle parachève la construction jurisprudentielle amorcée par la décision gabonaise de 2023 en démontrant que l’exequatur de décisions administratives étrangères n’est pas qu’un principe théorique, mais une voie de droit effective et opérationnelle. Comme le souligne le Professeur Coleman, cette décision « relance le débat sur la reconnaissance des jugements étrangers en matière administrative » et n’interdit pas de réfléchir à un exequatur de droit commun en matière administrative, y compris en l’absence d’accord bilatéral.
Sur le plan du contentieux administratif, elle ouvre une voie procédurale nouvelle en admettant la compétence du juge administratif français pour statuer sur des demandes d’exequatur, un rôle que ni le Code de justice administrative ni la jurisprudence ne lui avaient jusqu’ici clairement attribué.
Sur le plan pratique, elle offre aux entreprises et aux opérateurs économiques qui contractent avec des collectivités publiques étrangères un levier d’exécution concret lorsque les voies locales de recouvrement sont épuisées.
Des conventions bilatérales similaires existant entre la France et plusieurs autres États africains (Gabon, Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Madagascar…), cette décision est susceptible de servir de modèle dans d’autres contentieux.
L’engagement de LLA Avocats dans le contentieux international
Ce dossier illustre la capacité de LLA Avocats à naviguer dans des environnements juridiques complexes, à l’intersection du droit administratif, du droit international privé, du droit des affaires internationales et du droit de l’exécution forcée et des voies d’exécution.
Sous la direction de Maître Marc Ladreit de Lacharrière, avocat au barreau de Paris, la maîtrise de ces matières croisées a été déterminante pour construire une argumentation novatrice et obtenir une décision sans précédent.
Le cabinet accompagne désormais son client dans la phase d’exécution de cette décision historique.
Références :
- Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 10 octobre 2025, Rim Communication, n° 493788 (conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public) — texte intégral sur Juricaf — conclusions du rapporteur public
- CE, Section, 22 décembre 2023, Société gabonaise d’édition et de communication, n° 463451, rec. p. 480
- Traité de coopération entre la France et la Mauritanie du 19 juin 1961 (décret n° 62-137 du 24 janvier 1962), articles 36, 38 et 45
- Ph. Coleman, « L’exequatur des jugements étrangers devant le juge administratif : une première et des doutes persistants », Dalloz Actualité, 6 novembre 2025
- É. Landot, « Quand une décision du juge mauritanien parvient à cheminer jusqu’à avoir l’exequatur du Conseil d’État français », Blog Landot Avocats, 7 novembre 2025
- « Accueil de l’exequatur d’un jugement étranger devant le juge administratif… sans aucun rapport avec la France », Le Monde du Droit et LegalNews, 17 novembre 2025
- « RIMCOM : la victoire d’une entreprise mauritanienne qui fait rayonner la justice nationale jusqu’à Paris », Le Quotidien de Nouakchott, 18 février 2026
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